# 汤加斯国家森林土地管理计划修订：联邦公报公告解析

**作者：吉祥法师**

## 一、公告背景与核心要旨

2026年2月18日，美国农业部林务局在《联邦公报》上正式发布了一项重要公告（文件编号2026-03197，91 FR 7424），宣布启动阿拉斯加州汤加斯国家森林土地管理计划的修订工作，并同时表明将编制环境影响报告书以评估该修订方案可能带来的影响。这一公告不仅是行政程序的启动信号，更标志着美国联邦层面在公共土地资源管理政策上的重大方向性调整。

汤加斯国家森林作为全美面积最大的国家森林，覆盖面积达1670万英亩，约占阿拉斯加东南部狭长地带总面积的80%。该区域地理环境极为独特，属于典型的温带雨林生态系统，拥有超过1000个岛屿和错综复杂的水道系统。区域内分布着约32个规模不等的社区，居民人数从18人到31000人不等，同时有19个联邦承认的部落政府将这片土地和水域视为其传统家园。这种复杂的人文与自然交织的景观，使得汤加斯国家森林的管理决策具有远超一般国家森林的深远影响。

本次公告的核心目的在于依据1976年《国家森林管理法》和2012年《规划规则》的要求，对已有近30年历史的管理计划进行全面更新。现行的汤加斯土地和资源管理计划于1979年首次通过，1997年进行过一次重大修订，此后又在2008年和2016年分别进行了修正。然而，随着时间推移、科学认知深化以及社会经济条件的变化，该计划已难以适应当前的管理需求和未来的发展需要。

值得特别关注的是，本次规划修订过程将遵循2025年颁布的第14153号行政命令《释放阿拉斯加非凡资源潜力》和第14225号行政命令《立即扩大美国木材生产》所确立的政策方向。这两项行政命令明确表述了美国的政策立场，即最大化开发和生产阿拉斯加自然资源，同时增加木材产量以维护国家与经济安全。这一政策导向为本次规划修订奠定了明确的政治基础和价值取向。

## 二、规划修订的法定依据与程序框架

### 2.1 法律基础与修订时间要求

根据1976年《国家森林管理法》（16 U.S.C. 1604）的明确规定，以及2012年《规划规则》（36 CFR 219）的细化要求，林务局有法定义务为每一片国家森林制定土地管理计划（通常称为森林计划）。这些计划为森林资源管理提供战略方向，并且必须每15年进行一次修订，以确保计划内容的时效性和科学性（36 CFR 219.7(a)）。

2012年《规划规则》的颁布是本次修订工作最重要的制度背景之一。该规则取代了原有的1982年规划规则，引入了更为灵活和科学的规划方法，强调基于评估的决策、适应性管理和利益相关者参与。规则要求规划修订必须基于明确的"变更需求"，这种需求应当反映公众、部落、阿拉斯加原住民公司以及其他政府机构的反馈意见。这一规定使得规划过程从单纯的技术性工作转变为多方参与的社会治理过程。

### 2.2 评估阶段的工作回顾

本次规划修订的评估阶段始于2024年4月26日，当时林务局在《联邦公报》上发布了《评估准备通知》（89 FR 32393）。根据2012年《规划规则》的要求，评估是规划修订的第一个正式步骤，旨在收集和综合分析有关森林生态、经济、社会状况的最新信息。评估报告草案于2025年1月10日公开发布并征求公众意见，经过对公众意见的认真考虑和吸收，修订后的评估报告于2025年10月16日正式发布。

评估报告的完成标志着规划修订进入了第二个阶段，即拟议行动和环境影响报告书的编制阶段。本次公告的发布正是为了正式启动这一阶段的工作，并同步开启公众参与的程序性窗口——即法律意义上的"范围界定"（scoping）阶段。这一阶段将持续到2026年3月20日，公众在此期间提交的意见将成为后续规划决策的重要依据。

## 三、规划修订的目标与方向

### 3.1 修订目的的多维解读

本次规划修订的目的和需求可以概括为三个相互关联的层面：首先，全面更新这份已近30年未作根本性修订的管理计划，使之适应当前的法律、政策、科学和社会经济环境；其次，提供能够反映经济、社会和生态条件变化的战略方向，融入新的机构政策和优先事项，并基于监测和科学研究纳入最新信息；第三，切实解决对现行管理计划已经识别出的初步变更需求。

从更深层次看，这次修订体现了联邦土地管理从传统的单一资源利用导向，向更为综合的生态系统管理和社会经济协调发展导向的转变。汤加斯国家森林的管理决策对阿拉斯加东南部的乡村经济和文化具有决定性影响。正如公告中所指出的，休闲、旅游、渔业和木材采伐是受汤加斯管理政策深刻影响的主要地方和区域经济部门。这些商业活动与维持生存的资源利用活动相结合，构成了阿拉斯加东南部地方和区域经济的核心。

### 3.2 六个核心变更目标

公告明确提出了六个相互关联的初步变更需求目标，这些目标共同勾勒出未来管理计划的基本框架：

**第一，更新和现代化管理计划。** 当前汤加斯管理计划基于18个土地利用指定区域构建，这些指定区域是在不同时期为实现不同目标而陆续增设的。2016年通过森林计划修正案增设的第5章，对年轻林木采伐、可再生能源和交通系统走廊等方向进行了更新。但由于大量修正案的叠加，现行计划出现了方向重叠、有时甚至相互矛盾或令人困惑的问题。公告明确指出，有必要简化计划内容和格式，减少重叠性指导，提高清晰度，以确保计划专注于综合资源管理，并且内容清晰、无歧义，使项目与计划组成部分的一致性容易判定（36 CFR 219.15(d)）。

**第二，优先考虑地方和区域繁荣。** 这一目标要求将社区繁荣的考量更好地融入计划内容中，而社区繁荣可以通过汤加斯国家森林的管理决策得到支持。这包括更新木材、旅游和休闲、矿产及其他商业用途的相关指导，以反映当前区域经济驱动力。值得注意的是，在考虑地方和区域繁荣时，需要同时考虑当前和未来可能出现的经济驱动力，确保汤加斯国家森林将为资源开发提供充足的准入机会，并促进能源和自然资源开发的快速许可审批，以符合第14153号和第14225号行政命令的要求。

**第三，应对休闲和旅游领域的重大变化。** 现有计划中的休闲和旅游指导未能充分反映近年来的增长和预期变化，特别是邮轮旅游的激增。户外休闲和旅游业是该地区最大的私营部门经济驱动力。修订后的计划需要认真考虑如何在休闲旅游与其他用途之间取得平衡，确保自然环境的可持续性，同时保护汤加斯的区域特色。

**第四，促进共享管理以追求共同目标。** 在景观尺度上存在实现共同管理目标的协作机会。将合作伙伴关系、共享管理和与其他公共规划工作的协调纳入修订后的计划，是支持生态、经济和社会可持续性的重要途径。这些合作伙伴包括地方、州和部落政府，阿拉斯加原住民公司，行业利益相关者以及其他非政府组织。

**第五，考虑维持生存用途的需求。** 国会在《阿拉斯加国家利益土地保护法》中明确认定，"维持阿拉斯加乡村居民（包括原住民和非原住民）在公共土地上，以及阿拉斯加原住民在其土地上继续进行维持生存用途的机会，对于原住民的身体、经济、传统和文化生存，以及非原住民的身体、经济、传统和社会生存至关重要。"此外，阿拉斯加东南部的乡村社区从野生资源中获取的营养比例远高于全国平均水平。现行计划虽然有关于维持生存用途的指导，但未针对特定社区及其在汤加斯国家森林内的活动提供具体指导。

**第六，考虑与土地管理相关的本土知识。** 本土知识将被视为最佳可用科学信息的一种形式，有助于形成生态、社会和文化上知情的管理实践，这是所有土地管理计划的要求（36 CFR 219.4(a)(3)）。有必要寻求和整合关于自然资源传统用途和管理的信息，包括文化木材的管理和利用、渔业和野生动物栖息地，以及通往文化重要地点的陆路和水路通道等主题。

## 四、管理方针调整与资源配置

### 4.1 无需重大变更的资源领域

公告明确指出，某些管理指导将保持不变，特别是那些不受汤加斯国家森林主管自由裁量权约束的事项。这包括国会指定的荒野区域边界、法定设立的土地利用指定II区域（1990年和2014年通过立法确立，要求以无道路状态管理以保持其荒野特征），以及研究自然区域和实验森林。此外，本次修订不会对个别道路或小径的管理做出决定，不会就石油和天然气租赁的可用性做出决策。

对于许多资源领域，现有评估信息和监测结果表明可能不需要进行实质性变更，但相关指导将进行措辞调整和组织优化。这类变更不属于实质性变更，不需要进行详尽的分析。现有大部分管理指导已符合2012年《规划规则》的意图，即提供可持续性、生态完整性、植物和动物群落多样性、生态系统服务和多重利用的保障，并促进社会和经济的可持续性。

以下资源领域预计可能不需要实质性变更：鱼类和野生动物指导及相关物种计划指导；老龄林栖息地保护战略（计划组成部分可能进行编辑，土地利用指定将进行修订，但维护和改善依赖老龄林的物种的栖息地保护区和廊道的意图可能不需要改变）；特殊用途、交通、基础设施、能源和矿产指导（这些主题受其他法律、法规或政策指导）；特定自然资源的指导，包括空气质量、土壤、地质和地质灾害、流域和河岸管理区以及喀斯特管理（大多数保护措施已被证明是成功的，修订后的指导将反映当前状况和最佳可用科学，可能只会产生微小的管理变化）。

### 4.2 潜在的战略调整方向

公告提出了几个供公众反馈的潜在方案，以部分回应初步变更需求中确定的相互关联的关切：

**木材生产适宜性更新：** 根据规划修订要求（36 CFR 219.11），需要对土地用于木材生产的适宜性进行更新。更新将考虑土地所有权因交换和转让而发生的变化、更新的植被测绘，以及从当前土地利用指定向新管理区域的转变等因素。木材产量估算和假设将进行审查，持续产量限额和预计木材销售量等与木材相关的指标将根据太平洋西北研究站正在进行的新长期木材需求分析进行更新，以符合《汤加斯木材改革法》的要求。

**以新管理区域体系取代现行土地利用指定体系：** 这一方案建议减少管理区域的数量，同时保留大部分现有的森林-wide自然资源和生态系统服务管理指导。具体的实施方式可能是将现行的土地利用指定体系替换为"森林-wide指导+数量减少的管理区域"的组合模式。公告提出了以下潜在管理区域供公众反馈：

**一般森林区域：** 这些区域允许木材采伐，可以进行多重利用和自然资源开发。预计这些区域将包括得到维护并提供多种用途准入的有道路区域，以及具有开发潜力的无道路区域。这些区域并非出于保护目的而设立，将为工业发展和地方资源获取提供便利。该区域可能容纳大部分适宜木材基地，为预计木材销售量做出贡献，并由森林-wide指导管辖，无需额外管理区域指导。

**高利用休闲区域：** 这一概念体现了对休闲旅游业增长的直接回应，特别是邮轮旅游的激增对特定区域的影响。

## 五、公众参与机制与后续时间表

### 5.1 公众意见提交渠道与时间要求

本次公告正式启动了范围界定阶段，公众意见必须在2026年3月20日前提交。公告特别强调了多种意见提交渠道：鼓励个人和实体通过在线表格提交意见，网址为https://cara.fs2c.usda.gov/Public/CommentInput?Project=64039；同时接受邮寄纸质信件至汤加斯国家森林办公室；对于亲自递交意见的人士，需提前致电安排。

从公告发布到草案修订计划和环境影响报告书草案发布期间，范围界定工作将持续进行，通过多种方法提供迭代式公众参与机会。这一期间还将与 cooperating agencies 保持协调，并与部落和阿拉斯加原住民公司进行磋商。预计修订计划草案和环境影响报告书草案将于2026年秋季发布，随后进入为期90天的公众意见征询期。最终修订计划和环境影响报告书预计将于2027年5月完成，但公告明确表示这些日期可能因项目进度变化而调整。

### 5.2 规划修订对外的深远影响

公告明确指出，修订后的计划将不会授权任何项目或行动，而是为汤加斯国家森林未来的决策提供指导。它将为未来行动的宗旨和需求提供信息，指导项目设计，并包括一个计划监测项目，以指导双年度土地管理计划监测报告的编制。

这一特性决定了森林计划虽然不直接批准具体项目，但通过设定期望条件、目标、标准、指南、土地适宜性以及可推荐纳入国家荒野保护系统和国家野生与风景河流系统的土地，实际上为未来所有管理决策设定了框架和边界。因此，本次规划修订的影响将渗透到汤加斯国家森林未来数十年的每一项管理决策中。

公告还介绍了相关监管行动、合作与参与机构、负责官员以及未来决策性质等信息，体现了联邦行政程序在透明度和公众参与方面的制度设计。整个规划修订项目在规划、行政审查和诉讼系统中的识别编号为64039，这一编号将成为项目全过程中公众追踪和参与的重要索引。

## 六、结语

汤加斯国家森林管理计划的修订远不止是一次技术性的规划更新，它代表着美国联邦土地管理政策在资源开发与生态保护之间寻求新平衡的努力。公告所展现的六项核心目标——计划现代化、地方繁荣、旅游应对、共享管理、生存用途保障和本土知识整合——共同描绘了一幅兼顾多重价值的自然资源治理图景。

在具体实施层面，从土地利用指定体系的简化重组，到木材生产适宜性的重新评估，再到与部落和原住民公司的深度协商，每一个环节都将对阿拉斯加东南部的人与自然关系产生持久影响。随着公众意见征询的推进和后续草案的发布，这份修订计划最终将如何平衡发展诉求与保护需要，值得持续关注。对于阿拉斯加东南部的社区、部落和生态系统而言，这一规划过程的每一步都具有切实而深远的意义。